II．消費者信用を巡る諸問題
１．消費者信用市場の規模の拡大
ノンバンクの消費者向け融資残高は、バブル期の前後を問わず一貫し
て増加している。貸金業者の消費者向け融資残高は、平成８年３月末で
約１４兆円と、昭和61年３月末の約５．３兆円と比較し、約２．６倍の
規模となった。最近では、大手消費者金融会社を中心に、自動契約受付
機が導入されており、審査基準等は通常の対面審査と変わらないものの
顧客の利便性が向上された結果、顧客層の拡大をもたらしている。
また、ノンバンク、銀行等の消費者向けローン（住宅ローンを除く）
及び割賦販売等の販売信用を合わせた消費者信用全体の信用供与残高に
ついても、バブル期の前後を問わず、ほぼ一貫して増加傾向を示してお
り、平成７年では約７４．８兆円と、昭和61年の約３１兆円と比較し、
約２．４倍の規模となった（社日本クレジット産業協会推計）。なお、
この規模は、国民１人あたりで換算すると、約６０万円に相当する。
２．多重債務問題
(1)多重債務問題の現状
消費者信用市場の拡大の一方、バブルの崩壊、景気の低迷等を背景に
個人の自己破産件数は急増しており、平成８年は約５万６千件と、過去
最高の水準に達した。更に、我が国の消費者信用市場の規模の大きさ等
を踏まえると、破産には至らないものの、生活苦に陥っている多重債務
者の数は相当程度に上るものと推測される。
最近の個人の自己破産の傾向については、かつて多くみられたギャン
ブルや浪費、カードの濫用等を原因とする浪費型破産よりも、中高年層
のリストラや住宅ローン返済の行き詰まり等を原因とする生活苦型破産
が相対的に増えている、との指摘がある。
また、多重債務者が自己破産に至る典型的なケースとしては、借金返
済のために借金を繰り返すという自転車操業的な借入行動が見受けられ
る。このようなケースでは、イ）取り敢えず正常に返済が行われ、貸手
側も正常債権と認識するので、問題が表面化しにくく、その間に債務は
雪だるま式に膨れ上がってしまうこと、ロ）次々と違う業者から借りる
ので、債務者は、遂には、自らの債務の額すら把握できなくなってしま
うこと、等の問題が指摘されている。
更に、最近は、多重債務者を狙った悪質業者（いわゆる整理屋、紹介
屋等）による被害も急増している。
(2)多重債務問題への対処
@基本的考え方
消費者信用は、その適正な利用を通じて、消費者の効用を増大させ、
国民経済の発展に資するものであるが、他方、自己の返済能力を超え
た安易な借入が消費者の生活を破綻させる危険も大きい。従って、消
費者信用の適正な利用と健全な発展のためには、借手において、しっ
かりとした自己責任意識の下、貸付条件等を正確に認識した上で自己
の返済能力に見合った借入を行うことが前提でなければならないが、
一方で、貸手においては、借手に対し貸付条件等を開示するとともに
借手の返済能力に見合った与信を行う等、借手側の情報不足等を補完
する適切な対応が求められる。多重債務問題に対しては、以上の考え
方を基本としつつ、その実情を踏まえ、具体的に、以下の施策を講じ
ていく必要がある。
A消費者信用教育の充実
多重債務を未然に防止するためには、先ず、借手側において、自己
の返済能力を超えた借入を行わない等のしっかりとした自己責任意識
と、消費者信用に関する基本的な知識を身につけることが肝要である
今後、消費者信用市場の一層の拡大が見込まれる中で、消費者を自立
した経済主体として育成していく観点から、消費者に対する教育や啓
発がますます重要になってくると考えられる。
消費者に対する教育や啓発としては、先ず、学校教育や社会人教育
の場での消費者信用教育が重要である。現在、学校では、学習指導要
領に基づき消費者教育が実施されているところであるが、その一環と
して消費者信用に関する教育の一層の充実が必要と考えられる。
また、業界団体における消費者啓発活動としては、例えば、毎年11
月を「消費者啓発共同キャンペーン月間」と定める等、様々な取り組
みが行われているところである。今後も、こうした取り組みの一層の
充実が期待される。
このような消費者教育や啓発を通して、消費者が主体的な学習能力
を身につけ、自己責任意識を養い、自立した経済主体となることが期
待される。
Bカウンセリング機能の充実
我が国における多重債務者等に対するカウンセリングの現状をみる
と、返済計画の策定や債務整理に重点が置かれているが、多重債務を
未然に防止するとともに、借手の自己責任意識を育てるためには、予
防的なカウンセリングが重要である。予防的なカウンセリングとは、
金銭面で困難に陥った消費者に対して家計管理や生活設計等に関する
アドバイスを行うことによって、借入行動の適正化や自力による生活
更生を促すものである。米国においては、非営利組織である消費者ク
レジットカウンセリングサービス（ＣＣＣＳ）が全米各地で予防的カ
ウンセリングを実施しており、一定の成果を上げている。今後、我が
国においても、米国の状況等も参考にしつつ、予防的なカウンセリン
グを実施していくことが有効と考えられる。現在、日本消費者金融協
会（ＪＣＦＡ）においては、予防的なカウンセリングの導入に向けて
準備が行われており、その成果が期待される。
この他、カウンセリング団体の機能が有効に発揮されるための制度
の整備も重要である。例えば、カウンセリングに入った旨を債権者に
通知した場合には取立行為を制限させる等の仕組みを導入することも
考えられる。
また、借入先が複数の業態にまたがっている多重債務者の状況に鑑
みると、今後、各カウンセリング団体間の連携を一層強化する必要が
ある。更には、カウンセリング団体の一本化により米国のＣＣＣＳの
ような第三者機関の設立を目指すべきであり、そのためにも、関係省
庁、各業界団体、有識者等の関係者による協議会を早急に発足させる
ことが望まれる。
なお、借手の自己責任意識を育てるとともに、自己破産を防ぐ観点
から、個人の更生手続の法制化について検討すべき、との意見があっ
た。
C与信審査の一層の厳格化等
多重債務を未然に防止するためには、貸手側の与信審査の一層の厳
格化も必要不可欠と考えられる。
現行の貸金業規制法には過剰融資禁止の規定があり、罰則を伴わな
いとは言え、当該規定に基づき通達で具体的な基準が設けられている
（例えば、窓口における簡易な審査による無担保・無保証の貸付は、50
万円又は借手の年収の10％を目処とする等）。なお、自己責任を前提
とした借手保護の観点から、欧米のように、借手に対する貸付条件等
の開示、取立行為規制等の行為規制があれば十分であり、過剰融資の
禁止を法令等で規定する必要はない、との考え方もあるが、現状では
当該規定や通達の基準が過剰融資の一応の歯止めになっており、また
最近、民事訴訟において、当該通達の基準を引用する判決例も出てき
ていること等を踏まえると、当該規定等は、今日なお、借手の保護に
一定の効果を有しており、存在意義があるものと考えられる。他方、
当該規定等の実効性を担保する観点から、問題と思われる典型的な過
剰行為につき罰則を導入すべきとの考え方もあるが、例えば、「過剰
融資」か否かは、個々のケース毎に判断されるべきであり、構成要件
を法律で一律に規定しにくい等の問題があり、困難と考えられる。従
って、今後、当該規定等の基準をよりきめ細かなものにする等、過剰
融資の抑制をより効果的なものにするとともに、貸付条件等の開示や
広告・勧誘規制等の行為規制の強化を図っていくことが必要と考えら
れる。
なお、本年２月以降、大手の消費者金融会社を中心に、与信業務の
一層の厳格化等に関し自主的な取り組みが進められているが、今後、
こうした取り組みがより効果的な形で業界全体に広がっていくことが
期待される。
D信用情報の交流
適正な与信審査のための手段として、現在、銀行系、消費者金融会
社系、クレジット・カード会社系等、各業態毎に信用情報機関が設立
されている。信用情報機関相互間の信用情報の交流については、延滞
情報等のブラック情報については既に行われているが、残高情報等の
ホワイト情報については行われていない。しかし、多重債務者の場合
借入先が複数の業態にまたがっていることが多い点に鑑みると、過剰
与信の防止の観点からは、残高情報等のホワイト情報の交流が有効で
あると考えられる。この点については、既に、平成６年６月に公表さ
れた多重債務問題等懇談会報告において提言されているところである
もっとも、残高情報等のホワイト情報の交流にあたっては、個人信用
情報に係るプライバシーの問題、各信用情報機関の信用情報の質的差
異の存在、情報交流のためのインフラ作り等、検討課題が指摘されて
おり、現在までのところ実施されていない。特に、信用情報の保護の
問題については、最近、信用情報の漏洩事件が相次いで生じており、
悪質業者に悪用されているようなケースも見受けられることから、今
後、信用情報の保護を図りつつ、残高情報等のホワイト情報の交流が
実現されるよう、早急な検討が必要と考えられる。
E悪質業者の排除
多重債務者を狙った悪質業者による被害が多発している。こうした
業者は、貸金業を営む意思がないのに、貸金業の登録を受け、正常な
貸金業者であるかのごとく仮装する場合が多い。貸金業規制法上、貸
金業を営む意思なく、不正行為を行うための手段として、登録行政庁
を欺いて登録を受けた場合には、「不正の手段による登録」等にあた
り、刑罰の対象となると解されるが、登録申請時に、行政庁が申請者
の意思を確認することは困難という問題がある。また、貸金業規制法
上の登録の拒否要件や取消要件は極めて限定的なものとなっているた
め、貸金業の実態がない者を排除しにくいという問題もある。実際、
全国の貸金業者約３万社／人のうち、約１万社／人は、融資残高がな
い（休眠状態）という実態にある。従って、悪質業者を排除するため
には、貸金業の登録申請時に、貸金業を営む意思や貸金業を営む実態
があることを証明する書類（例えば、預金残高証明書等）を提出させ
たり、登録の拒否要件や取消要件を強化することも検討すべきである
また、電話一本で顧客を勧誘する悪質業者についても、その対策を検
討すべきである。
３．消費者信用全体に対する消費者保護の強化
(1)欧米の動向
消費者信用分野における欧米主要先進国の法規制についてみると、
消費者信用取引について、販売信用も含め、かつ、業種の如何を問わ
ず、統一的に規制する消費者信用保護法を制定している国が多い。例
えば、米国においては、1968年に｢連邦消費者信用保護法」が制定さ
れ、取引条件の開示、契約内容の規制、債務取立規制、広告規制、個
人信用情報保護等に関し包括的な規制が行われ、各州における法制と
併せて、消費者信用に係る消費者保護のための規制が行われている。
また、欧州においては、1970年代中頃から、英国やフランス等にお
いて、統一的な消費者信用保護法が制定され、更に、1986年のＥＣ指
令を受けて、独、ベルギー、デンマーク、伊、オランダ等において法
令等の整備が行われている。
(2)我が国の現状
我が国における消費者信用分野における法律としては、@信用供与
機関を規制する業種別の法律と、A消費者信用取引一般を規制する法
律とがある。
このうち、@信用供与機関を規制する法律としては、預金者保護等
の観点から、信用供与機関の健全性の確保等を図る法律として、銀行
法、信用金庫法等があり、また、借手保護等の観点から、信用供与機
関に対し行為規制を課す法律として、貸金業規制法及び割賦販売法が
ある。また、A消費者信用取引一般を規制する法律としては、上限金
利を定める利息制限法や出資法等がある。
我が国における消費者信用保護法とも言うべき貸金業規制法や割賦
販売法における規制の内容についてみると、主要先進国の消費者信用
保護法と比較してみても、消費者保護のための基本的な規定は盛り込
まれているものと考えられる。しかし、貸金業規制法や割賦販売法は
特定の業態や信用供与の形態に着目して規制する形式を採っており、
消費者信用を行う全ての業態に対し横断的に規制するという形式を採
っていない。そのため、借手の側からみれば同じ経済的性質を有する
行為なのに、業態や信用供与の形態により、規制の内容にアンバラン
スが生じたり、規制が抜け落ちている等の問題が指摘されている。例
えば、イ）銀行等には貸金業規制法における借手保護の観点からの規
制が適用されていない、ロ）販売信用に係る手数料については利息制
限法等の金利規制が適用されていない、ハ）割賦販売法の対象が限定
的なので、サービスの提供等について規制が適用されていない、ニ）
貸金業者のみが利息制限法の上限金利を超えた金利が認められている
等のアンバランスがある。
(3)統一的な消費者信用保護法の必要性
今後、金融システム改革が進展していく中で、消費者信用の分野に
おいても市場の一層の拡大、取引形態の多様化等が予想されることか
ら、消費者保護を適切に図っていくためには、現行の貸金業規制法、
割賦販売法等の規制を見直し、整合性を図っていく必要がある。その
場合、基本的には、欧米の統一的な消費者信用保護法のように、消費
者信用を行う全ての業態に対し横断的に適用される法制を構築するこ
とが望ましい。また、その際、その適用対象を真に保護すべき個人向
け融資等に限定する等の見直しを行うことも考えられる。
(4)個人信用情報の保護
今後、消費者信用取引に係る法規制を見直す際には、併せて個人信
用情報の保護のあり方についても検討を行う必要がある。既に述べた
とおり、多重債務の未然防止のためには、業態を越えた信用情報の交
流が有効と考えられるが、その前提として、個人信用情報の保護のた
めの制度の整備が必要と考えられる。
更に、最近、個人信用情報の漏洩の事件が相次いで生じており、そ
のなかで、個人信用情報が悪質業者に悪用されている事例も散見され
る。また、主要先進国における統一的な消費者信用保護法においても
信用情報の保護のための制度が整備されている。
こうした状況を踏まえ、今後、個人信用情報の保護とその有効な活
用策について、更に検討を深めていくことが必要と考えられる。なお
この点については、大蔵省銀行局長と通産省商務流通審議官の共同の
勉強会である「個人信用情報保護・利用の在り方に関する懇談会」に
おける検討が開始されたところである。
４．金利規制のあり方
(1)金利規制の存在意義
現行の上限金利規制としては、利息制限法、出資法等による規制が
存在する。現行の金利規制については、イ）金利は本来、市場によっ
て決まるものであり、規制するのは好ましくない、ロ）事業者間の取
引は保護すべきではなく、規制の対象とすべきではない、等の意見が
あった。
この点については、現行の金利規制が借手の保護に資する効果を果
たしていることは否定できず、また、事業者間の取引であっても全く
保護の対象外としてよいか等、慎重に検討すべき点が多いと考えられ
ることから、現時点で金利規制自体を撤廃することは時期尚早と考え
られ、将来的な課題として検討していくべきものと考えられる。
(2)グレーゾーン金利と貸金業規制法第43条の規定
現行の利息制限法の上限金利と出資法の上限金利には隙間（いわゆ
るグレーゾーン）がある。これは、それぞれの法律の規制の趣旨・態
様や利息の定義等が異なることによるものであり、グレーゾーンを直
ちに撤廃することは困難と考えられる。
なお、貸金業者については、貸金業規制法第43条の規定により、契
約締結時の書面の交付等の要件を満たすことを条件に、債務者が利息
制限法の上限金利を上回る利息を任意に支払った場合には、有効な利
息の債務の弁済とみなす特例が存在する。実際、多くの貸金業者は、
同条の規定により、利息制限法の上限金利を上回る金利で取引を行っ
ている。
この規定については、イ）利息制限法に関する最高裁判例の趣旨と
は矛盾するが、利息制限法の規定を超えて借りようとする需要がある
かぎり存在理由がないとはいえない、ロ）貸金業者についてのみ特典
を認めるものであり、競争条件の公平に反する、ハ）債務者が任意で
弁済するか否かを基準にするのは適当ではなく、例えば、債務者が利
息制限法の上限金利を上回る金利であることを十分承知しながら契約
の締結をした場合には、契約自体を有効にする規定に衣替えしてはど
うか等の意見があった。
この点については、現状、支払い困難となった多重債務者の債務整
理が利息制限法の上限金利を基準として行われていることを踏まえる
と、任意に弁済することを条件とする現行の規定振りは、借手の保護
の観点からは、一定の効果を有していることも否定できない。今後、
こうした点も考慮した上で、競争条件の公平や外国の法制等も留意し
つつ、同条のあり方について更に検討を行っていくべきものと考えら
れる。
但し、いずれにせよ、貸金業者に対しては、借手の保護の観点から
貸出金利の一層の引下げ努力が求められる。
５．その他
(1)現実の取引形態に見合った法規定の見直し
現行の貸金業規制法においては、いわゆる包括契約方式による貸付
形態や口座振替による返済等を想定していない規定となっているが、
こうした現実の取引形態を踏まえた規定の見直しが必要と考えられる
(2)一層の規制緩和の実施
今後、消費者信用の分野における消費者保護については、一層徹底
していく必要があるが、消費者保護とは直接関係ない規制については
出来る限り、緩和・撤廃していくべきである。例えば、現状では、貸
金業者は、貸金業規制法上、様々な報告書の提出が求められているが
中には重複するものもある。こうした貸金業者の事務負担については
借手の保護に支障を来さない範囲において、簡素化していくべきであ
る。
また、現在、銀行等や銀行系クレジット・カード会社については、
中小事業者を保護する観点から、割賦販売法上の総合方式等の割賦購
入あっせんが認められていない。このような制限については、公正な
競争条件の確保等に留意しつつ、消費者利便の向上の観点から見直す
べきである。
